Le décret du 5 février 2007, abrogeant celui du 30 décembre 1998 et fixant le cadre général de la passation des marchés publics ainsi que leur contrôle et gestion, n’a pas eu les résultats escomptés. Après 18 mois d’application, des ajustements du décret de 2007 s’imposent. Les responsables gouvernementaux, eux-mêmes, reconnaissent les insuffisances de la réforme de 2007. C’est dans ce contexte que le ministère de l’Economie et des Finances à travers la Trésorerie générale du Royaume (TGR) a organisé un Colloque national sur la gestion des marchés publics tenu les 20 et 21 avril 2009 à Rabat afin de procéder à une évaluation partagée de la réforme de 2007 à la lumière des enseignements de près d’un an et demi d’application. Objectif : dégager un consensus sur les mesures complémentaires de réforme à introduire et les actions à entreprendre en vue d’améliorer significativement la gestion des marchés publics et convenir des modalités de conduite des travaux de réflexion, de coordination et de mise en oeuvre des mesures complémentaires de réforme. C’est dire que la réglementation des marchés publics connaîtra bientôt un nouveau lifting.
Le constat a été unanime au Colloque national sur la gestion des marchés publics tenu les 20 et 21 avril 2009 à Rabat. «Les textes à eux seuls ne suffisent pas. Il va falloir concevoir un cadre sain qui favorise la concurrence. Sinon les marchés iront aux plus malins», souligne Fayçal Lahjouji, de la fédération nationale du BTP. S’inscrivant dans le cadre de la consolidation des acquis réalisés et de la poursuite de la dynamique des réformes pour plus de transparence, d’équité et d’efficacité dans la passation et l’exécution des marchés publics, ce colloque a refusé du monde surtout de professionnels du secteur du BTP.
Selon Salaheddine Mezouar, ministre de l’économie et des Finances, qui s’exprimait lors de l’ouverture du colloque sur la «gestion des marchés publics : Etat des lieux et perspectives», «c’est la première fois que l’ensemble des acteurs de la commande publique (ordonnateurs, associations professionnelles, corps de contrôles, société civile et partenaires étrangers) se trouvent réunis pour débattre d’un sujet aussi décisif quant à la qualité de la gouvernance publique». Ce débat auquel se sont livrés les acteurs de la commande publique, intervient, un an et demi après l’entrée en vigueur de la réforme de la réglementation régissant les conditions et formes de passation des marchés publics. Cette période me parait suffisante pour qu’une évaluation collective puisse être opportunément entreprises. Ce colloque qui a été organisé par la Trésorerie Générale du Royaume (TGR) qui est sous tutelle du ministère de l’économie et des Finances a vu la participation de Saïd Ibrahimi, Trésorier Général du Royaume et Mats Karlsson, Directeur pour les pays du Maghreb à la Banque Mondiale. «La question qu’il vous incombe de vous poser dans votre évaluation est celle de savoir si les principe de la transparence, de la concurrence, de l’égalité de traitement et de l’éthique, ont été traduits dans la pratique réelle de gestion des marchés publics.
Il est important que la réglementation soit aussi élaborée que possible, qu’elle soit en ligne avec les normes internationales en la matière», précise le ministre qui a appelé à la mise à niveau des capacités de gestion des acheteurs publics en termes de maîtrise des nouvelles technologies de l’information et de généralisation des bonnes pratiques. «Mais cela ne suffira pas à garantir l’atteinte des objectifs sans une gestion opérationnelle appropriée. Ce qui suppose la mise à niveau des capacités de gestion des acheteurs publics en termes de maîtrise des NTIC, de généralisation des bonnes pratiques, de professionnalisme, de responsabilisation et d’intégration du contrôle interne comme outil de prévention des risques. Sans oublier bien entendu le rôle décisif des organes de contrôle dont l’intervention gagnerait à être mieux coordonnée».
Le colloque a débattu en quatre panels les thèmes liés à la réglementation des marchés publics entre diversité et unicité, la liberté d’accès et le système de recours à l’épreuve de la réalité, les marchés publics et la capacité de gestion des acteurs, le contrôle et l’audit (enseignements et pistes d’amélioration) et enfin des marchés publics et l’intégrité. Pour le ministre des Finances, la réforme de 2007 a été unanimement saluée pour les avancées majeures qu’elle a consacrées dans la voie de la transparence, du libre jeu de la concurrence, de l’égalité de traitement, de l’éthique et de l’efficacité de la commande publique. «Mais au vu des axes de réflexion proposés au débat, je suis persuadé que les objectifs assignés à ce colloque seront atteints et que les recommandations de réformes que vous ferez permettront de parfaire notre réglementation et contribueront à la mise en place d’un système de gestion des marchés publics à la hauteur de nos ambitions», dit-il.
Pour sa part, Said Ibrahimi a indiqué que la Trésorerie générale du Royaume (TGR) a mis en place un pôle d’expertise dédié aux marchés publics, ajoutant que la Modernisation du cadre légal et réglementaire de la passation des marchés et le renforcement de la capacité de gestion des différents acteurs publics sont autant de chantiers qui traduisent la volonté du gouvernement à garantir la transparence et la moralisation de la vie publique. Il a rappelé, à ce propos, la création d’une base de données sur les marchés publics, la mise en ligne du palier d’un système intégré pour la gestion intégrée de la dépense (GID) en 2009 ainsi que le lancement du portail national des marchés publics, annonçant que d’autres paliers seront progressivement lancés. De son côté, Mats Karlsson a affirmé que le système marocain est «considéré équivalent aux meilleures pratiques internationales» en matière de passation des marchés publics, rappelant que le Royaume a été parmi les premiers pays à adhérer au programme pilote d’évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés, lancé par la Banque mondiale.
Aujourd’hui, les ressources affectées par l’Etat à ses achats s’élèvent à 120 milliards de DH, soit 15% du PIB. Les administrations marocaines lancent environ 14.000 marchés chaque année. Plus de 80% d’entre eux sont contractés par la procédure d’appels d’offres. Certains secteurs économiques réalisent l’essentiel de leur chiffre d’affaires grâce à ces achats: 70% dans le secteur du BTP et 80% pour celui de l’ingénierie. Outre l’appel d’offres, il existe d’autres formes de passation de marchés publics, comme le concours qui est utilisé lorsque des motifs d’ordre technique, esthétique ou financier justifient des recherches particulières. Le concours est organisé sur la base d’un programme établi par le maître d’ouvrage. Les projets retenus sont examinés et classés par un jury. La procédure du concours est très proche de celle de l’appel d’offres. Par ailleurs, la procédure négociée permet au maître d’ouvrage de négocier les conditions du marché avec un ou plusieurs candidats.
Toujours est-il que ces marchés censés générer une dynamique économique, caractérisée par la libre concurrence. Mais, ce n’est pas souvent le cas, à en croire les intervenants qui estiment que la réforme du cadre juridique enclenchée en 2007 n’a pas eu les résultats escomptés. «Après 18 mois d’application, des ajustements du décret de 2007 s’imposent», estime Saïd Ibrahimi. Les résultats de la lutte contre la corruption et la promotion de la bonne gouvernance, qui ont constitué les grands axes de la réforme, sont à ce jour peu reluisants. Selon Fayçal Lahjouji, plus de la moitié des marchés sont attribués à des entreprises dans des conditions, pour le moins, opaques. «Au bout du compte, elles n’honorent pas leurs engagements, d’où le nombre important de chantiers inachevés», regrette-t-il.
Pour cet autre professionnel du BTP, on ne compte plus les astuces ou subterfuges pour influencer l’attribution des marchés. «Les administrateurs influencent souvent les soumissions. Ils conseillent aux entreprises de ne pas soumissionner sous prétexte que le marché est déjà attribué. Partant, nous sommes obligés d’obtempérer par crainte de perdre d’autres marchés», at-il témoigné. L’accès à l’information est également pointé du doigt. Des entrepreneurs ont rapporté que certaines collectivités publient les appels d’offres dans des journaux à faible tirage ou régionaux pour limiter au maximum l’accès à l’information.
Pourtant, le décret de 2007 prévoit des droits de recours en faveur des soumissionnaires évincés. Cependant, leur portée est limitée parce qu’aucun délai n’est prévu pour l’instruction des requêtes des candidatures non retenues. «Il s’y greffe un phénomène psychologique: la crainte d’entrer en conflit avec le maître d’ouvrage. En effet, intenter un recours contre le maître d’ouvrage revient à signer sa lettre de mort», renchérit Moncef Ziani, de la fédération du conseil et de l’ingénierie. Il faut dire que cette crainte d’entrer en conflit avec le maître d’ouvrage expliquerait certainement le nombre limité des recours devant la Commission des marchés car seuls sept recours ont eu lieu en 2008. «La célérité des mécanismes de recours devrait être améliorée en donnant aux soumissionnaires la possibilité de saisir directement la Commission des marchés, sans passer par le donneur d’ordre et le ministre de tutelle. Il est également recommandé que l’avis de la Commission des marchés ait un caractère coercitif», suggère Alaleh Motamedi de la Banque mondiale.
Pour cet autre professionnel, la législation actuelle permet, certes, aux chefs d’entreprises mécontents de saisir la commission des marchés. Mais cette commission est exclusivement constituée de membres de l’administration et les opérateurs privés se plaignent du caractère partial de cette instance. «Il faut une commission paritaire intégrant aussi bien les représentants de l’administration que ceux des opérateurs privés», dit-il.
Pour les professionnels de BTP, le décret sur les marchés publics entré en application en octobre 2007 n’a pas résolu les irrégularités. Il comporte un certain nombre de dispositions, mais n’en fixe pas les modalités ni la destination. L’article 90 par exemple oblige le maître d’ouvrage à établir un rapport de présentation du projet de marché mais ne précise pas l’autorité à laquelle il doit être soumis ni l’usage qu’elle doit en faire. Même remarque pour l’article 91, il oblige le maître d’ouvrage, une fois le marché exécuté, à établir un rapport destiné à l’autorité compétente, mais ne précise pas non plus l’utilisation qui doit en être faite.
Par ailleurs, aucun mécanisme ne garantit le respect de l’obligation de la publication: sur 15.000 appels d’offres lancés en 2008, seuls 2.000 ont été publiés. En dépit de la mise en place d’un portail des marchés publics.
C’est dire qu’on tend vers une nouvelle réforme après un an et demi seulement. «Ce n’est pas un fortuit si le ministère des Finances a organisé ce colloque à travers lequel il cherche d’abord à prendre les avis des uns et des autres», confie ce responsable de la CGEM. «Le décret du 5 février 2007, abrogeant celui du 30 décembre 1998 et fixant le cadre général de la passation des marchés publics ainsi que leur contrôle et gestion, semble déjà dépassé», dit-il.
Du côté du ministère des Finances, on semble même se fixer sur les grandes lignes de cette réforme qui devra s’articuler en trois grands axes. Le premier concerne la volonté de faciliter l’accès aux marchés publics. L’idée est de permettre aux entrepreneurs qui s’estiment lésés par une procédure d’octroi d’un marché public de contester cette décision devant une commission paritaire. Le deuxième axe est relatif à la mise en ligne de toutes les étapes de la procédure d’octroi des marchés de l’Etat et non plus quelques-unes, comme c’est le cas aujourd’hui. Cette démarche concerne les résultats détaillés des ouvertures des plis ou encore le programme des achats, pour donner davantage de visibilité aux entreprises et leur permettre de se préparer aux lancements de marchés à l’avance.
Au bas mot, l’objectif visé est de trouver une solution au problème de la réception des marchés. En effet, les professionnels reprochent à l’administration l’abus de position dominante en cas de refus de réceptionner le marché. Il s’agira donc d’obliger le responsable qui refuse de réceptionner un marché pour une raison donnée de motiver officiellement et par écrit sa décision.Salaheddine Mezouar, ministre de l’économie et des Finances est convaincu que les ressources affectées par l’Etat à ses achats et qui s’élèvent à 120 milliards de DH doivent profiter aux entreprises créatrices de richesses et d’emplois dans la transparence et la légalité pour le pays. « C’est parce que ces ressources constituent un chiffre d’affaires important pour le secteur privé et qu’il doit profiter aux entreprises les plus performantes, celles qui créent de la richesse et de l’emploi dans la transparence et la légalité. C’est également parce que l’activité de passation des marchés publics constitue une référence qui permet d’apprécier l’efficacité des actions et des institutions mises en place dans le cadre de la promotion des principes de la bonne gouvernance dans la gestion publique et la régulation économique...
Réforme de 2007 : les lacunes relevées par l’étude « Joint Learning Study »
Le caractère lacunaire de la réforme de 2007 a été déjà souligné dans une étude dite d’apprentissage mutuel (Joint Learning Study) portant sur l’intégrité dans les marchés publics. Menée dans le cadre de l»Initiative sur la bonne gouvernance» de l’OCDE, l’étude a mis en lumière les forces et les faiblesses du système marocain. Pour ce qui est des points forts, l’accent est mis sur la nouvelle réglementation de 2007, le renforcement de la transparence à travers l’augmentation des possibilités d’information des entreprises sur les marchés publics, la dématérialisation des procédures, la mise en place de quelques mécanismes de recours en cas de réclamations. Toutefois, les faiblesses ne manquent pas...
L’étude déplore le fait que le décret de 2007 «couvre partiellement» les phases dévaluation des besoins et d’exécution de contrats. Il existe donc, selon elle, des risques menaçant l’intégrité dans les phases en amont et en aval de la soumission et de l’attribution. Autre remarque: la lenteur de la procédure et le surcoût que cela occasionne pour l’administration. Il s’agit donc, selon l’étude, de trouver le bon équilibre entre renforcement de la transparence et l’efficacité de la procédure.
L’étude souligne, par ailleurs, la nécessité d’instaurer un cadre juridique réglementant les conflits d’intérêts des acteurs impliqués dans la passation des marchés et insiste sur l’application effective des sanctions à l’encontre des fraudeurs. Autre point important et non des moindres: l’insuffisance du contrôle a posteriori. L’étude indique que malgré les contrôles «lourds et nombreux», il est difficile d’apporter des preuves matérielles suffisantes permettant au juge d’instruire des cas de corruption. De même, elle déplore l’insuffisance du mécanisme mis en place pour un traitement équitable des réclamations.
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